Liczba egzemplarzy broni w pozwoleniu na broń.

Problem liczby egzemplarzy broni jest wciąż elementem sporu organów administracji ze stronami postępowania. Moim zdaniem organom Policji nie tylko można, ale i kategorycznie należy odmówić prawa do żądania od wnioskodawców przedstawienia takiego materiału dowodowego, który umożliwiałby ocenę, czy wnioskując o prawo do broni określonej ilości egzemplarzy broni opierają się na obiektywnych i słusznych przesłankach, czy też jest to adekwatne do zaangażowania w sport strzelecki. Nie wiadomo jakie to dowody miałby być, czy komunikaty z zawodów w ilości jednego, dwóch czy dziesięciu, czy zainteresowanie kolekcjonerstwem bronią przez rok, dwa, czy pięć lat? Jak dopasować te stany faktyczne do ilości egzemplarzy broni? Na to nie ma racjonalnej odpowiedzi. Nie istnieje przepis prawa, który ustanawiałby organowi Policji kryteria oceny, uzasadniające wydanie pozwolenie na określoną liczbę egzemplarzy broni. Nie doczekaliśmy się dotychczas żadnego racjonalnego i konkretnego uzasadnienia twierdzeń o tym, że stronie można wydać pozwolenie na trzy egzemplarze broni, a nie np. dwa czy cztery, czy dziesięć. Problemy pojawiają się, albowiem zlekceważono przepisy prawa.

Na gruncie przepisów postępowania administracyjnego art. 61§1 kpa wyznacza zasadę polegającą na tym, że o tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z 2009-12-08, I SA/Wa 911/09). Zasadę tę zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny w pięciu wyrokach wydanych w dniu 2 lipca 2013 r. NSA stwierdził: O ile zakres swobody, jaką posiada organ Policji w zakresie oceny przesłanek, które uprawniają wydanie pozwolenia na broń w celach sportowych, ograniczają normy materialnoprawne (art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3), tak w przypadku określenia “liczby egzemplarzy” broni danego rodzaju, organ dysponuje luzem decyzyjnym. Swoboda decyzyjna w tym zakresie nie może jednak stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej. W odniesieniu do określenia liczby egzemplarzy broni konkretnego rodzaju, należy zastosować wykładnię celowościową przepisów ustawy o broni i amunicji, w oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie materiału dowodowego, zebranego stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pomiędzy formą uprawiania sportu strzeleckiego a liczbą i rodzajem broni objętej wnioskiem powinna istnieć współzależność, a każdy przypadek powinien być oceniany przez organ indywidualnie w tym znaczeniu, że należy określić adekwatną liczbę egzemplarzy do deklarowanego celu. Organ nie jest w tym przypadku związany żądaniem wnioskodawcy; może, w oparciu o obiektywne i subiektywne kryteria, określić odpowiednią liczbę egzemplarzy broni. 

Z takimi tezami, pozbawionym merytorycznego uzasadnienia nie można się zgodzić, niezależnie od instancji sądowej, która takie tezy wypowiedziała. NSA uwzględnił wiele zarzutów, które spowodowały normalizację orzecznictwa organów Policji w zakresie wydawania pozwoleń na broń. W omawianym zakresie jednak NSA nie postąpił zgodnie z treścią przepisów prawa i zasadami ich wykładni. NSA nie dość przemyślał prezentowane wywody, starając się jakby dać coś do uznania organów Policji, bagatelizując tym samym wolę ustawodawcy wyrażoną przy nowelizacji ustawy o broni i amunicji z 2011 roku. Przypominam, że ustawa o zmianie ustawy o broni i amunicji uchwalona została pod hasłem eliminacji tego, co dotychczas uznawano uznaniowością.

Uzasadnienie prawne mojej krytyki NSA jest następujące. Jedynym przepisem ustawy o broni i amunicji, który zestawia w swej treści liczbę egzemplarzy broni i decyzję administracyjną jest art. 12 ust 1 ustawy o broni i amunicji. Przepis ust 1 art. 12 ustawy o broni i amunicji wprowadza regulację polegającą na tym, że w razie spełnienia przesłanek udzielenia pozwolenia na broń organ administracji ma obowiązek określenia liczby egzemplarzu broni. przepis ten brzmi: Pozwolenie na broń wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, w której określa się cel, w jakim zostało wydane oraz rodzaj i liczbę egzemplarzy broni. Od obowiązku umieszczenia w decyzji elementów opisanych w art. 12 ust 1 właściwy organ uchylić się nie może z jakiegokolwiek powodu, w szczególności przez odmowę udzielenia pozwolenia na broń, przy stwierdzeniu spełniania przez wnioskodawcę kryteriów opisanych w ustawie. Ustawa nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, nie wprowadzając takiej regulacji.

Nie istnieje norma kompetencyjna określająca kto i na jakiej podstawie (czy przy pomocy jakich kryteriów) ma weryfikować (nie określić, a weryfikować) liczbę egzemplarzy broni, jaka powinna być wpisana do pozwolenia na broń. Zgodnie z art. 7 Konstytucji, który stosowany jest wprost bez konieczności przełożenia na ustawy (art. 8 ust 2 Konstytucji), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten oznacza, że kryteriów działania i kompetencji organu władzy publicznej domniemywać nie można. Działania/kompetencje organów administracji ogranicza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu. Zasada związania prawnego, wszystkich działań administracji oznacza, że działania te mogą być podejmowane wyłącznie wtedy, gdy normy prawa zawierają upoważnienie do podjęcia działania. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym, upoważnieniu do działania (por. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz prof. dr hab. Bogusław Banaszak Rok wydania: 2009 Wydawnictwo: C.H.Beck Wydanie: 1, teza 1 do art. 7). Szczególnie dotyczy to relacji organ administracji – jednostka, gdy działanie organu administracji obejmuje środki ograniczające prawa i wolności jednostki. Przepis art. 7 Konstytucji brzmi: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady tej wynika wniosek, że nie można przypisywać organowi (administracji) państwowemu kompetencji, które nie mają wyraźnego oparcia w normach rangi ustawy. Na takim stanowisku stoi także konsekwentnie Trybunał Konstytucyjny, który sformułował i wielokrotnie powtarzał pogląd: w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. (por. uzasadnienia: uchwała TK z dnia 16.01.1996 r. W 12/94; uchwała TK z dnia 30.11.1996 r. W 10/94; uchwała TK z dnia 10.05.1995 r. W 7/94; uchwała TK z dnia 13.12.1995 r. W 6/95; wyrok TK z 1.12.1998 r. K 21/98). Ta zasada jest fundamentem praworządności działania organów administracji publicznej. Ta zasada powoduje to, że nie są możliwe zabiegi nazywane przez organ wykładnią celowościową, które mają ten skutek, że w oparciu o cel ustawy, deklarowany przez organ stosujący prawo, kompetencję organu administracji wytwarza się. Wykładnia celowościowa możliwa jest do zastosowania nie wobec celu ustawy, a wobec konkretnego przepisu prawa, którego literalne brzmienie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania. Z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia.

Jednocześnie istnieje przepis art. 31 ust 2 Konstytucji, który w zdaniu drugim stanowi: Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Nie może zatem organ administracji zmuszać obywatela do znoszenia ograniczania (bez wyraźnej kompetencji przyznanej organowi) liczby egzemplarzy broni jakie powinny być określone w pozwoleniu na broń. Organ administracji, winien zatem liczbę egzemplarzy broni określić w decyzji zgodnie z treścią podania, po stwierdzeniu spełniania kryteriów otrzymania pozwolenia na broń (decyzja związana). Konsekwencje spełnienia kryteriów opisanych w art. 10 i 15 ustawy o broni i amunicji, opisuje art. 12 ust 1 nakazując organowi administracji określone zachowanie.

Przepis art. 12 nie jest przepisem prawa materialnego. Norma prawa materialnego wyznacza hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju, materialnej sprawy oraz dyspozycję działania organu administracji wobec ziszczenia się stanu faktycznego, w sferze stosunków społecznych, których norma dotyczy (hipoteza – dyspozycja). Tego kryterium art. 12 nie spełnia, bowiem nie reguluje stosunków społecznych, a reguluje sposób postępowania organu administracji. Żaden przepis ustawy o broni i amunicji nie ustanawia zasad określania liczby egzemplarzy broni w decyzji o udzieleniu pozwolenia na broń. Art. 12 ust. 1 ustawy o broni jest przepisem o charakterze przepisu postępowania, tj. przepisem służącym realizacji prawa materialnego. Zasada jest prosta – art. 10 i 15 ustawy o broni i amunicji określa hipotezę i dyspozycję w sferze stosunków społecznych, które reguluje – są to przepisy prawa materialnego. Zaś hipotezą art. 12 jest spełnienie przesłanek wnioskodawcy do uzyskania pozwolenia na broń, a dyspozycją jest określenie treści orzeczenia organu administracji – decyzji administracyjnej. To, że przepis art. 12 umieszczony jest w akcie prawa materialnego nie nadaje mu charakteru przepisu prawa materialnego. W doktrynie podkreśla się, że jako „kryteria rozgraniczające normy materialne i normy procesowe przyjąć trzeba nie (…) lokatę przepisu, ale funkcję danej  normy, a tę determinuje skutek, jaki norma ma wywołać. Jeżeli norma wywołuje skutek w sferze postępowania, uznać ją należy za normę procesową, jeżeli natomiast wywołuje go bezpośrednio w sferze stosunków społecznych, których dotyczy, jest normą matarialnoprawną. O tym zaś, jaki skutek wywołuje dana norma decyduje jej dyspozycja, wskazująca konsekwencje prawne wynikające z określonej hipotezy w razie jej skonkretyzowania się w określonym przypadku. W ostatecznym więc rezultacie dyspozycja normy prawnej decyduje o jej charakterze. O zakwalifikowaniu normy prawa do normy prawa procesowego czy normy prawa materialnego przesądza nie miejsce zamieszczenia normy, a skutek prawny jaki ta norma ma wywołać (por. System prawa administracyjnego, Tom 9 Prawo procesowe administracyjne, wyd. C.H. Beck Warszawa 2010 r. s. 12 nb. 25).

Art. 12 ust. 1 uzupełnia art. 107§1 kpa. Art. 107§1 kpa (przepis postępowania administracyjnego) stwierdza w ogólności co powinna zawierać decyzja administracyjna, także ta w przedmiocie udzielenia pozwolenia na broń. Kolejny przepis art. 107§2 kpa (przepis postępowania administracyjnego) stanowi o możliwości istnienia przepisów szczególnych, określających także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Takim przepisem szczególnym jest właśnie przepis art. 12 ust 1 ustawy o broni i amunicji, który dodaje trzy dodatkowe składniki decyzji, nie wymienione w art. 107§1 kpa. Są nimi: 1) cel w jakim zostało wydane pozwolenie na broń; 2) rodzaj broni; d) liczba egzemplarzy broni. Przepis art. 12 ust 1 ustawy o broni nie wprowadza zatem żadnych uprawnień kontrolnych dla organów policji, a jedynie nakłada na nie obowiązek zamieszczenia w decyzji określonych zapisów, uzupełniając przez to art. 107§1 kpa, na podstawie art. 107§2 kpa w zw. z art. 12 ust 1 ustawy o broni i amunicji. Znamienne jest to, że element wskazany jako 1) organ Policji określić może jedynie na wniosek strony. Jest on zdeterminowany treścią podania. Taka sama sytuacja jest z elementem określonym jako 2). Tu także wyłącznie strona decyduje, oczywiście w ramach możliwości wskazanych w art. 10 ust 4 ustawy o broni i amunicji. Nie istnieje żadna racjonalna okoliczność, aby element określony jako 3), czymkolwiek różnił się od dwóch omawianych poprzednio. Ustawa nie czyni rozróżnienia. Uznanie, że organowi Policji służy swoboda określenia w decyzji administracyjnej liczby egzemplarzy broni, prowadziłaby do wniosku, że również cel wydania pozwolenia jest objęty tą swobodą. To zaś byłoby rozumowanie absurdalne. Niestety na skutek wskazanych na wstępie wyroków NSA, takie absurdalne rozumowanie jest prowadzone.

Dostrzegam poważny problem z usunięciem tej wadliwej wykładni art 12 ust 1 ustawy o broni i amunicji. Stanowisko błędne zajął Naczelny Sąd Administracyjny, najwyższa instancja sądownictwa administracyjnego. Policja chętnie z tego stanowiska korzysta, w ramach utrudniania dostępu do broni palnej. Stanowisko to mieści się w kultywowanej w Polsce tradycji dostrzegania w praworządnym i zdrowym psychicznie Polaku, zagrożenia porządku i bezpieczeństwa publicznego. Nie dostrzegam łatwego rozwiązania. Łatwa byłaby interwencja ustawodawcy, ale przecież i ta przeprowadzona z deklarowanym celem eliminacji uznaniowości, została zlekceważona. Trzeba poddawać przedstawiony problem pod ponowną ocenę sądów administracyjnych. Prawo nie może ustępować przed bezprawiem.

Tags: , , , , , ,