O tym jak zwalczać negatywne orzeczenie lekarskie i psychologiczne w postępowaniu o pozwolenie na broń

Moim zdaniem bardzo ważny z punktu widzenia praktycznego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazuje w jaki sposób można kwestionować krzywdzące czasem orzeczenia lekarskie czy psychologiczne. Zapraszam do lektury, a po niej moje uwagi i spostrzeżenia. Przy lekturze proszę brać poprawkę na to, że w jakimś zakresie uzasadnienie odnosi się stanu prawnego sprzed zmiany przepisów o badaniach lekarskich. Uzasadnienie prawne sporządzone przez NSA jest jednak w pełni aktualne do obowiązującego stanu prawnego, albowiem kwestie dotychczas zawarte w rozporządzeniu zostały przeniesione do ustawy.


Wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 6 kwietnia 2017 r.

II OSK 2966/15

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 394/15 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 stycznia 2015 r. nr (…) w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej

1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 24 października 2014 r. (…),

2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R.M. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. sygn. II SA/Wa 394/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: “WSA”), po rozpoznaniu skargi R. M. (dalej: “Skarżącego”) na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: “KGP”) z dnia 12 stycznia 2015 r., nr (…) w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej, skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji (dalej: “WKWP”), w związku z uzyskaniem informacji, że Skarżący po utracie przytomności został przewieziony do szpitala, powziął obawę co do zdolności psychofizycznej wymienionego do dysponowania bronią. W związku z tym, na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576; dalej: “ustawa o broni i amunicji”), zobowiązał Skarżącego do poddania się badaniom lekarskiemu i psychologicznemu oraz przedstawienia wydanych na ich podstawie orzeczeń. W odpowiedzi Skarżący przedłożył pozytywne orzeczenia lekarskie z dnia 15 maja 2013 r. nr (…) oraz psychologiczne z dnia 16 maja 2013 r. nr (…). Od przedmiotowych orzeczeń odwołał się organ I instancji. W dniu 17 lipca 2013 r. do WKWP wpłynęło pozytywne dla strony orzeczenie psychologiczne z dnia 12 lipca 2013 r., a w dniu 23 września 2014 r. – negatywne orzeczenie lekarskie z dnia 18 września 2014 r. Na tej podstawie WKWP wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską, a następnie decyzją z dnia 24 października 2014 r., w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji, cofnął Skarżącemu pozwolenie.

Po rozpoznaniu odwołania, w którym Skarżący zakwestionował orzeczenie lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi z uwagi na brak uzasadnienia i stwierdzenie, że nie posiada dysfunkcji fizycznych, KGP decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podkreślił, że negatywne orzeczenie lekarskie uniemożliwia posiadanie przez Skarżącego pozwolenia na broń palną. Ustawodawca wymaga bowiem, aby zarówno orzeczenie psychologiczne, jak i lekarskie potwierdzały zdolność do dysponowania bronią palną. Odnosząc się do zarzutu, że przeprowadzone w trybie odwoławczym badanie lekarskie nie mogło obejmować sfery zdrowia psychicznego, bowiem korzystne w tej kwestii rozstrzygnięcie wydał, w trybie odwoławczym, uprawniony psycholog wyjaśnił, że organy Policji nie mają uprawnień do kontroli lekarzy przy wydawaniu orzeczeń, weryfikacji dokonanych ocen, ani też do wyjaśniania rozbieżności pomiędzy orzeczeniami wydanymi w I oraz w II instancji. Lekarz wykonujący badanie w trybie odwoławczym nie jest związany przy tym treścią odwołania organu Policji tym bardziej, że przepisy prawa nie wymagają uzasadnienia takiego odwołania. Decyzję, jakie badania należy przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym, podejmuje sam lekarz stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń (Dz. U. Nr 79, poz. 898; dalej: “rozporządzenie”). Organy Policji nie mają żadnego wpływu na zakres tych badań, czas ich trwania oraz sposób ich przeprowadzania. Końcowo KGP zwrócił uwagę, że przeprowadzona w dniu 5 listopada 2014 r., na żądanie Skarżącego kontrola w zakresie zgodności wykonania i udokumentowania przeprowadzonego badania lekarskiego strony oraz wydanego na jego podstawie orzeczenia lekarskiego z przepisami rozporządzenia nie wykazała żadnych nieprawidłowości.

W skardze Skarżący wskazał na treść orzeczenia lekarskiego, wedle którego rozpoznano u niego zaburzenia osobowości, co pozostaje w sprzeczności z wydanym orzeczeniem psychologicznym z dnia 12 lipca 2013 r. oraz 16 maja 2013 r. Wobec tego orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy mogło dotyczyć wyłącznie stanu zdrowia fizycznego.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i zgodził się ze stanowiskiem organów o niepodważalności orzeczeń lekarskiego oraz psychologicznego, wydanych w trybie odwoławczym. Omawiając przepisy ustawy o broni i amunicji oraz rozporządzenia wskazał, że w rozpoznawanej sprawie orzeczenie psychologiczne i lekarskie poddane zostały procedurze kontrolnej, przewidzianej § 9 rozporządzenia. Orzeczeniem lekarskim z dnia 19 sierpnia 2014 r. Instytut Medycyny Pracy stwierdził, że Skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią, w myśl art. 15 ustawy o broni i amunicji. Orzeczenie to jest niepodważalne i wiąże organy Policji. Nadto WSA wskazał, że na skutek wniesionej przez Skarżącego skargi do Wojewody Łódzkiego, Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego w Łodzi w likwidacji w dniu 5 listopada 2014 r. przeprowadziło kontrolę w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi w zakresie oceny zgodności wykonywania i udokumentowania przez lekarza badania lekarskiego oraz wydanego na jej podstawie orzeczenia lekarskiego i nie stwierdziło żadnych uchybień w zakresie objętym kontrolą (k.-144-146 akt administracyjnych). Stąd też, uwzględniając wiążący charakter orzeczenia lekarskiego, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W skardze kasacyjnej Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: “p.p.s.a.”) zarzucił naruszenie:

  1. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (mylne zrozumienie treści przepisu) § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że organ Policji prowadzący postępowanie może odwołać się do jednostki odwoławczej wymienionej w § 8 ust. 4 pkt 1, 2 rozporządzenia a podstawą odwołania nie jest orzeczenie lekarskie lub psychologiczne, tylko nowe fakty i okoliczności, które organ prowadzący postępowanie ujawnił już po wydaniu wymienionych wyżej orzeczeń w I instancji.
  2. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (mylne zrozumienie treści przepisu) § 8 ust. 8 i 9 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że rozpatrzenie odwołania organu Policji od orzeczenia lekarskiego wydanego w I instancji może nastąpić w formie orzeczenia psychologicznego. Wydane przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi ostateczne orzeczenie lekarskie (…) z dnia 18 września 2014 r. wbrew tytułowi tego dokumentu “orzeczenie lekarskie” jest orzeczeniem psychologicznym, do wydania którego Instytut Medycyny Pracy nie posiada upoważnienia ustawodawcy,

III. Art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia dowodu z orzeczenia lekarskiego (…) z dnia 18 września 2014 r., którego treść jest sprzeczna z prawem.

  1. Art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz przepisów postępowania, wymienionych niżej, których sąd administracyjny nie stosował w postępowaniu sądowym, ale bezkrytycznie i bezzasadnie tolerował ich naruszenie przez organ Policji, prowadzący postępowanie:
  2. Art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Skarżącego o nowych faktach i okolicznościach, na które powołał się organ Policji w treści odwołań złożonych do Instytutu Medycyny Pracy i psycholog D. D., pismami z dnia 19 czerwca 2014 r. (Skarżący wskazał, że w treści odwołań organ Policji powołał się na “jakiś materiał”, ale nie wymienił, o jakie dowody chodzi, Skarżący nie odnalazł ich również w aktach).
  3. Art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ Policji przy wniesieniu wymienionych wyżej odwołań od orzeczenia lekarza i psychologa wydanych w I instancji.
  4. Art. 77 § 2 k.p.a. to jest normy postępowania, na podstawie której organ Policji mógł zweryfikować nowe (jak twierdzi) fakty i okoliczności z posiadanym w aktach sprawy orzeczeniem lekarskim i psychologicznym, poprzez przewidzianą w tym przepisie procedurę uzupełnienia tych dowodów, którego naruszenie polega zdaniem skarżącego kasacyjnie na zaakceptowaniu wyjaśnień organów Policji dotyczących nowych faktów i okoliczności w trybie odwołania z § 8 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia, który co podkreślił, nie służy do weryfikowania nowych faktów i okoliczności, a jego celem jest merytoryczna kontrola wydanych w I instancji orzeczeń lekarskich i psychologicznych.
  5. Przepisów postępowania z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz normy proceduralnej z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia dowodu z ostatecznego orzeczenia (…) r., którego treść jest wzajemnie sprzeczna. Orzeczenie stwierdza dysfunkcję fizyczną i psychiczną Skarżącego podczas, gdy w uzasadnieniu stwierdzono, że u Skarżącego zdiagnozowano jedynie zaburzenia w funkcjonowaniu psychologicznym. Ustalając fakty w tej sprawie sąd administracyjny stwierdził, że u Skarżącego nie stwierdzono dysfunkcji fizycznej (uzasadnienie str. 2) a następnie na str. 7 uzasadnienia, in fine, że Skarżący posiada dysfunkcję fizyczną.
  6. Przepisów postępowania z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz norm proceduralnych art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., których to norm nie zastosował organ Policji i nie dokonał oceny prawnej dowodu z ostatecznego orzeczenia psychologa o numerze (…) z dnia 12 lipca 2013 r.

W oparciu o wskazane naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że procedura oceny stanu zdrowia osoby ubiegającej się o prawo dysponowania bronią ma charakter szczególny i została określona w rozporządzeniu. Zgodnie z tą procedurą organ Policji nie może badać treści orzeczeń lekarza czy psychologa wydanych w tym postępowaniu i tylko w tym zakresie przepisy rozporządzenia czynią wyjątek od norm procedury administracyjnej z k.p.a. Organ Policji prowadzący postępowanie ma prawo odwołania się od orzeczenia lekarza lub psychologa wydanego w I instancji (§ 8 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia ministra zdrowia). Skoro tak, to wniesione odwołanie powinno być szczegółowo i dokładnie uzasadnione. Z treści odwołania musi wynikać, jakimi przesłankami kierował się organ prowadzący postępowanie stosując ten środek proceduralny. Tymczasem z uzasadnienia do odwołania wniesionego w dniu 19 czerwca 2013 r. do Instytutu Medycyny Pracy oraz do pracowni psychologicznej wynika, że organ Policji ma “jakiś nowy materiał”, (którego nie ma w aktach sprawy), na podstawie którego zarządził ponowne badanie Skarżącego w trybie odwoławczym. Odwołanie, które nie zawiera żadnego uzasadnienia, a tylko enigmatycznie odwołuje się do “jakiś materiałów”, których nie ma w aktach sprawy, narusza normy postępowania z k.p.a. (zarzut kasacyjny naruszenia art. 8 i 9 k.p.a.); naruszenie polega na tym, że Skarżący nie został poinformowany o okolicznościach faktycznych będących podstawą wniesionych odwołań. Nowe fakty, jeśli mogą mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia powinny zostać poddane weryfikacji przez lekarza lub psychologa, który wydał orzeczenie w I instancji z zastosowaniem art. 77 § 2 k.p.a., a nie w drodze odwołania. Wskazano na mylne zrozumienie przez WSA treści § 8 ust. 8 i 9 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia; polega to na tym, że Instytut Medycyny Pracy nie może wydać orzeczenia psychologicznego w procedurze odwoławczej z § 8 ust. 1 rozporządzenia – kompetencję do przeprowadzenia procedury odwoławczej w zakresie orzeczenia psychologicznego ma psycholog wyznaczony przez właściwego wojewodę – § 8 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Orzeczenie psychologa wydane w procedurze odwoławczej jest ostateczne i wiąże organ Policji, co do znaczenia prawnego takiego orzeczenia. W okolicznościach tej sprawy, takie ostateczne i pozytywne dla Skarżącego orzeczenie psychologiczne zostało wydane w dniu 12 lipca 2013 r. nr (…). WSA potwierdził, że zgodnie z treścią orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy z dnia 18 września 2014 r. stwierdzono u skarżącego brak zdolności psychologicznej do dysponowania bronią palną (uzasadnienie sądu administracyjnego, str. 7 in fine). Zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polega zdaniem Skarżącego na tym, że Sąd przyjął do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia dowód z orzeczenia lekarskiego (…) z dnia 18 września 2014 r., który został wytworzony w sposób sprzeczny z prawem, przez nieuprawniony organ odwoławczy do wydania dokumentu o takiej treści (szczegóły wyżej pkt II), w sytuacji gdy art. 75 § 1 k.p.a. zakazuje przyjmowania do podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dowodów sprzecznych z prawem. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania uzasadniono bezkrytycznym i bezzasadnym tolerowaniem naruszeń przez Sąd. Podkreślono, że na błędy proceduralne dodatkowo nałożył się brak kompetencji Instytutu Medycyny Pracy, który jako profesjonalny organ odwoławczy nie wie, że jego uprawnienia do rozstrzygania odwołań nie obejmują prawa do wydania orzeczenia psychologicznego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie do końca czyni zadość wymaganiom stawianym temu środkowi odwoławczemu, o ile wskazuje na art. 3 § 2 p.p.s.a. i wiąże go z przepisami k.p.a. Art. 3 § 2 p.p.s.a. określa bowiem zakres działania sądów administracyjnych poprzez wyliczenie w punktach od 1 do 9 prawnych form działania administracji podlegających kontroli sądowej. Trudno więc mówić o jego naruszeniu w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie neguje, że decyzja o cofnięciu pozwolenia na broń podlega kontroli sądowej. Pomijając więc ten przepis oraz mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sformułowane w petitum zarzuty.

Zasadnicza wada, na którą wskazuje skarga kasacyjna dotyczy bezkrytycznego przyjęcia orzeczenia lekarskiego z dnia 18 września 2014 r. wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, na podstawie którego organy Policji ustaliły, że istnieją przeciwwskazania do dysponowania przez Skarżącego bronią palną. Wadliwość tego dowodu polega na tym, że wbrew tytułowi – “orzeczenie lekarskie”, dokument ten stanowi orzeczenie psychologiczne, do wydania którego Instytut nie był uprawniony. W ocenie Skarżącego, nie dostrzegając tych nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym, WSA naruszył art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. a także § 8 ust. 8 i 9 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia.

Jest poza sporem, że pismem z dnia 6 maja 2013 r. WKWP zobowiązał Skarżącego do przeprowadzenia badań lekarskich i psychologicznych. Realizując ten obowiązek Skarżący przedłożył pozytywne orzeczenie lekarskie nr (…) z dnia 15 maja 2013 r. oraz pozytywne orzeczenie psychologiczne nr (…) z dnia 12 lipca 2013 r. Od orzeczeń tych odwołał się WKWP i Skarżący poddany został ponownym badaniom, uzyskując pozytywne orzeczenie psychologiczne (nr (…) z dnia 12 lipca 2013 r.) oraz negatywne orzeczenie lekarskie z dnia 18 września 2014 r. (k. 105 akt adm.). Zgodnie z uzasadnieniem orzeczenia lekarskiego sporządzonym na żądanie Skarżącego, datowanym na 24 października 2014 r., “w czasie badań lekarskich przeprowadzonych w dniu 10 września 2014 r. rozpoznano u Pana zaburzenia osobowości – osobowość niedojrzała emocjonalnie, brak krytycyzmu, co stanowi zgodnie z obowiązującymi przepisami, przeciwwskazanie do dysponowania bronią palną. Z informacji uzyskanej od specjalisty wynika, że większość zaburzeń emocjonalnych można poddawać terapii psychologicznej, jej czas trwania jest dostosowany do potrzeb pacjenta” (k. 136 akt adm.).

Zgodzić należy się z poglądami orzecznictwa, na których opierały się organy Policji i WSA sprowadzającymi się do stanowiska o niepodważalności orzeczenia lekarskiego wydanego w postępowaniu odwoławczym i wiążącym jego charakterze. Niemniej jednak zapatrywania te nie wykluczają oceny takiego orzeczenia.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że orzeczenie lekarskie wydane na podstawie § 8 ust. 8 i 9 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia jest dowodem, a skoro postępowanie, w ramach którego dowód ten jest prowadzony toczy się wg unormowań zawartych w k.p.a., to dowód ten podlega ocenie. Pojawia się zatem pytanie, jakim środkiem dowodowym jest orzeczenie lekarskie (psychologiczne) wydane w trybie rozporządzenia w postępowaniu odwoławczym i w jakim zakresie dopuszczalna jest ocena tego dowodu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie to jest sui generis opinią, o jakiej mowa w art. 84 § 2 k.p.a. Natomiast szczególny charakter tej opinii polega na braku możliwości powołania w postępowaniu administracyjnym dowodu z orzeczenia jednostki badawczo-rozwojowej wymienionej w § 5 ust. 4 rozporządzenia, jeżeli orzeczenie takie w postępowaniu odwoławczym zostało już wydane. Szczególny charakter orzeczenia przejawia się również w jego wiążącym charakterze.

Przy takich włączeniach, ocena orzeczenia lekarskiego może jednak dotyczyć zagadnień formalnych (np. czy orzeczenie wydał uprawniony podmiot), jak również kwestii materialnoprawnych związanych z rodzajem orzeczenia. Jeśli chodzi o orzeczenia, to rozporządzenie wyróżnia dwa rodzaje orzeczeń: lekarskie i psychologiczne wskazując jednocześnie, jakie badania dla każdego z tych orzeczeń są wymagane. I tak, § 2 ust. 1 rozporządzenia określa rodzaje badań lekarskich, które są prowadzone w celu oceny stanu zdrowia; na podstawie wyników tych badań lekarz upoważniony wydaje orzeczenie lekarskie (§ 2 ust. 2). Natomiast w odniesieniu do orzeczenia psychologicznego, w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazano zakres badań psychologicznych osoby ubiegającej się o pozwolenie. Na podstawie wyników tych badań psycholog upoważniony wydaje orzeczenie psychologiczne (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Zatem ocena orzeczenia, jako dowodu, poza stroną formalną, może obejmować zagadnienia określone przepisami rozporządzenia. Jeśli orzeczenie zawiera uzasadnienie (sporządzone na żądanie strony lub organu), to ocena orzeczenia podlega badaniu w zakresie jego spójności z rozstrzygnięciem. Poza tym uzasadnienie musi nawiązywać do rozstrzygnięcia i zawierać przekonywującą argumentację, z powołaniem się na konkretne wyniki badań lekarskich zawartych w karcie badania lekarskiego, stanowiącej Załącznik Nr 2 do rozporządzenia. Ocena orzeczenia w takim zakresie jest niezbędna, aby postępowanie administracyjne odpowiadało standardom określonym w k.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa aby dowód i to o wiążącym charakterze (orzeczenie lekarskie lub psychologiczne wydane w trybie odwołania jest ostateczne – § 8 ust. 9 rozporządzenia), pozostawał poza jakąkolwiek kontrolą i oceną.

Przedstawione powyżej stanowisko w rozpoznawanej sprawie ma znaczenie, jeśli się weźmie pod uwagę dowody z orzeczeń lekarskich i psychologicznych wydanych w “pierwszej” i “drugiej” instancji oraz formułowane przez Skarżącego zarzuty. Odnośnie do orzeczenia lekarskiego z dnia 18 września 2014 r. wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wskazano, że obejmuje ono materię zastrzeżoną dla orzeczenia psychologicznego, pozostając jednocześnie w sprzeczności z takim orzeczeniem wydanym przez uprawnionego psychologa. Pomimo tego rodzaju zarzutów organy Policji nie dokonały oceny tego dowodu, powołując się na jego wiążący charakter. Uchylając się od oceny orzeczenia w zakresie wyżej określonym, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. a także § 8 ust. 8 i 9 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia.

Zasadnie również skarga kasacyjna podnosi, że w przypadku wniesienia przez właściwy organ Policji odwołania od orzeczenia lekarskiego (psychologicznego), strona ma prawo zapoznać się z treścią tego odwołania. Wynika to z zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 6-10 k.p.a.), których w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na gruncie rozporządzenia nie wyłącza żaden przepis ustawy o broni i amunicji.

Jeśli chodzi natomiast o uzasadnienie odwołania od orzeczenia lekarskiego to można przyjąć, że pod rządem rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 września 2000 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń, uzasadnienie takie nie było wymagane (§ 8 ust. 2 rozporządzenia oraz per analogiam art. 128 k.p.a.). Jednakże stanowisko to ma znaczenie historyczne, gdyż w aktualnym stanie prawnym odwołanie od orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego musi zawierać uzasadnienie (zob. art. 15h ust. 3 ustawy o broni i amunicji, w brzemieniu wynikającym ze zmiany dokonanej ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów – Dz. U. z 2015 r. poz. 1505).

Reasumując, zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznał skargę, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Jak już wyżej wskazano dowodem, na podstawie którego ustalono, że Skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią, ze skutkiem wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń palną, było orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 18 września 2014 r. Zgodnie z tym orzeczeniem, Skarżący “nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do dysponowania bronią w myśl ustawy o broni i amunicji”. Natomiast w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego z dnia 24 października 2014 r. (k. 136 akt adm.) sporządzonym na żądanie Skarżącego stwierdzono: “w czasie badań lekarskich przeprowadzonych w dniu 10 września 2014 r. rozpoznano u Pana zaburzenia osobowości – osobowość niedojrzała emocjonalnie, brak krytycyzmu, co stanowi zgodnie z obowiązującymi przepisami, przeciwwskazanie do dysponowania bronią palną. Z informacji uzyskanej od specjalisty wynika, że większość zaburzeń emocjonalnych można poddawać terapii psychologicznej, jej czas trwania jest dostosowany do potrzeb pacjenta”. Jest oczywiste, że pomiędzy orzeczeniem, które wymienia także brak zdolności fizycznych a jego uzasadnieniem brak jest spójności, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie wskazuje na jakiekolwiek niedomogi fizyczne, które byłyby przeszkodą do dysponowania bronią przez Skarżącego. Zatem trudno mówić o “ostateczności” takiego orzeczenia (§ 8 ust. 9 rozporządzenia), skoro jest ono wewnętrznie sprzeczne. Niezależnie od tego uzasadnienie nie tylko, że jest lakoniczne, to ze względu na rozpoznanie i wskazanie terapii psychologicznej daje podstawy do przyjęcia, że wkracza w zakres właściwy orzeczeniu psychologicznemu. Orzeczenie lekarskie, mając na uwadze jego uzasadnienie, pozostaje zatem w sprzeczności z orzeczeniami psychologicznymi wydanymi w rozpoznawanej sprawie przez uprawnionych psychologów (§ 3 i § 6 rozporządzenia). Wszystko to prowadzi do wniosku, że zasadnie skarga formułuje zarzuty odnośnie do orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, które z przyczyn wyżej podanych nie może stanowić dowodu w rozpoznawanej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję WKWP, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ Policji w pierwszej kolejności umożliwi Skarżącemu realizację uprawnień procesowych wynikających z zasad ogólnych, w tym z art. 10 § 1 k.p.a. (jeśli chodzi o odwołanie od orzeczenia lekarskiego), a następnie przeprowadzi postępowanie, mając na uwadze art. 25 powołanej już ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów.

Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (koszty postępowania kasacyjnego) oraz w art. 200 p.p.s.a. (koszty związane z uwzględnieniem skargi).


Kilka praktycznych uwag w punktach, do wykorzystania w postępowaniach administracyjnych o pozwolenia na broń.

1. W sytuacji złożenia przez organ policji odwołania od orzeczenia psychologicznego i lekarskiego, bez doręczenia tego odwołania stronie, jest to wadliwość uzasadniająca kwestionowanie decyzji wydanej w takim postępowaniu. Można bądź to domagać się doręczenia odwołania, bądź oczekiwać stosowania przepisów prawa przez organy policji, a w razie niedoręczenia odwołania, podnoszenie tej okoliczności w odwołaniu jako wadliwość uzasadniającą uchylenie ewentualnie negatywnej decyzji.

2. Trzeba pamiętać, że odwołanie musi zawierać uzasadnienie. NSA wprawdzie o tym nie pisze, ale myślę, że gdyby odwołanie zawierało uzasadnienie bez związku z ze zdrowiem lub prawidłowym funkcjonowaniem psychologicznym, warto to także podnosić w ewentualnym odwołaniu, gdyby decyzja była negatywna. Można próbować podnosić nadużywanie prawa przez organ policji.

3. Orzeczenie lekarskie i psychologiczne wydawane są bez uzasadnienia. Jednoznacznie z wyroku wynika, że strona postępowania uprawniona jest do żądania takiego uzasadnienia. Uzasadnienie musi być sporządzone. W sytuacji gdyby negatywne orzeczenie lekarskie lub psychologiczne nie zostało, wbrew żądaniu, uzasadnione należy tą okoliczności podnosić jako wadliwość postępowania uniemożliwiającą ocenę tego dowodu w sprawie. Skutek musi być taki, że ewentualna decyzja ulegnie uchyleniu.

4. Moim zdaniem gdyby ktoś nie złożył wniosku o uzasadnienie, może i powinien stawiać zarzut, że nie został o tym pouczony, a uzasadnienie powinno być sporządzone z urzędu dla pozwolenia organowi policji oceny rzetelności przeprowadzonego dowodu. Przepisy ogólne kpa nakazują pouczać stronę o przysługujących im uprawnieniach.

5. W samym uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego czy psychologicznego szukać trzeba nielogiczności i błędów. Uzasadnienie musi zawierać szczegółowy opis przeprowadzonych badań oraz ich wyniki. Wadliwość co do uzasadnienia może mieć skutek taki, że w razie dostrzeżeniu wad, lakoniczności, niepełności uzasadnienia, można na etapie odwołania podnosić te okoliczności jako uniemożliwiające ocenę dowodu. Spotkałem się wielokrotnie z uwagami, że badanie szczególnie psychologicznie są bardzo krótkie, a psycholog ma opracowany wynik badania nie na jego podstawie, a na podstawie lektury akt sprawy. Np. w aktach są donosy, jakieś inne dokumenty. Psycholog tylko na ich podstawie potrafi wydać orzeczenie negatywne nie prowadząc żadnych badań. Domaganie się szczegółowego uzasadnienia może tu wiele pomóc. Dobrze, aby wiadome było od początku, żądanie uzasadnienia będzie złożone, to może powstrzymać przed powierzchowną oceną.

6. Zalecam także uważne sprawdzanie tego czy ten kto jest podpisany pod orzeczeniem rzeczywiście prowadził badanie. To wymaga w trakcie badania ustalenia tożsamości badającego lekarza czy psychologa. NSA mówi bowiem, że to jedna z możliwości skarżenia z powodów formalnych, tj. ewentualna niezgodność pomiędzy osobą wydającą orzeczenia, a prowadzącą badanie.

7. Wprawdzie nie z tego orzeczenia, a z innego, ale wynika jeszcze jedna podstawa do kwestionowania negatywnego orzeczenia. Mianowicie chodzi o okoliczności wywołujące wątpliwości, co do bezstronności lekarza czy psychologa. Przepis art. 84§2 kpa wskazuje, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 kpa. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Czasem pojawiają się wątki osobiste, te powinny zostać rozważone przez organ przy ocenie tego dowodu. Czasem lekarz czy psycholog wypowiada negatywne ogólne oceny co do posiadania broni. To moim zdaniem także należy brać pod uwagę pod tym warunkiem, że zostanie to udokumentowane np. nagraniem na dyktafonie bądź żądaniem wpisania do karty badań tez stawianych przez lekarza czy psychologa.

Na dzisiaj uwag tyle. Temat ciekawy i bardzo ważny, bo dostrzegam w tym zakresie bardzo poważne naruszenia prawa. Notorycznie organy policji nie doręczają odwołań, czyniąc postępowanie tajnym. Notorycznie organy policji i wydający orzeczenia nie pouczają stron o możliwości żądania uzasadnienia, a lekarze i psychologowie negatywnych orzeczeń po prostu nie uzasadniają. Może jak będzie powszechnym obowiązek pisania szczegółowych uzasadnień orzeczeń lekarskich i psychologicznych, zakończy się pochopne wydawanie orzeczeń negatywnych.

  • Krzysztof Jabłoński

    “W czasie badań lekarskich przeprowadzonych w dniu 10 września 2014 r.
    rozpoznano u Pana zaburzenia osobowości – osobowość niedojrzała
    emocjonalnie, BRAK KRYTYCYZMU, co stanowi zgodnie z obowiązującymi
    przepisami, przeciwwskazanie do dysponowania bronią palną.

    Zatem aby mi nie zarzucono braku krytycyzmu, na wszelki wypadek skrytykuję Unię Europejską, która wprowadza metody prawne totalitarnego systemu komunistycznego. I skrytykuję polską partię PIS za wprowadzanie socjalistycznych rozwiązań gospodarczych, które mogą doprowadzić do zapaści ekonomicznej kraju. Skrytykuję też siebie, za braki wiedzy eksperckiej pozwalającej na bardziej wyszukaną krytykę zjawisk i zachowań godnych krytyki, coby mi nie zarzucono braku samokrytyki, tak na wszelki wypadek.

  • Grzegorz

    Dobry wpis! Dziękuję. Trzeba jeszcze podnieść wątek skuteczności prawnej odwołania od orzeczeń wniesionego przez komendanta wojewódzkiego po terminie ustawowym 30 dni. Ponieważ ja będę ćwiczył ten wątek jak tylko moja sprawa pojawi się na wokandzie WSA Warszawa 🙂

  • Wniosek jest jeszcze jeden: Aby takie problemy nie pojawiały się, że ktoś arbitralnie ze względów fizycznych jest de facto z góry pozbawiany prawa do broni i musi albo się poddać albo walczyć w sądzie trzeba byłoby w nowej Ustawie zamieścić stwierdzenie expressis verbis stanowiące, że jedynymi przesłankami dyskwalifikującymi są konkretne skategoryzowane wg. ICD 10 zaburzenia psychiczne – fizyczność natomiast – jaka by ona nie była – nie jest i nie może być traktowana z góry jako forma przesłanki negatywnej. Jednocześnie można zamieścić, że w uzasadnionych przypadkach to niezawisły sąd może odebrać lub ograniczyć komuś ze słabszą fizycznością a zdrowemu psychicznie prawo do posiadania broni. Kluczowym jest jednak to aby tak jak w cywilizowanych krajach robił to sąd a nie lekarz na starcie. Rolą lekarza powinno być coś odwrotnego – powinien on mieć stworzone jaknajwięcej ,,furtek prawnych” ku temu aby osoby do posiadania broni dopuszczać. Ale sytuacja niestety zmieni się dopiero wtedy, gdy władze i osoby decyzujne wreszcie zrozumieją, że broń to jest taki sam przedmiot jak każdy inny nóż, młotek czy śrubokręt i że tak naprawdę każdy, kto nie jest zaburzony psychicznie jest świadom tego, z cym ma do czynienia i jakie są powiązane z bronią ograniczenia. Przykład człowieka, którego przytoczony wyrok dotyczy pokazuje jak prosto jest lekarzom i WPA kogoś złamać przypinając mu w papierach a to padaczke a to niezdolność psychofizyczną – tak nie powinno być, dlatego, że nawet takie zaburzenia neurologiczne jak właśnie ,,padaczka” mogą mieć różny charakter i np. ten człowiek może już nigdy nie doświadczyć takiego incydentu w przyszłości. Pointa jest taka, że pewne formy fizycznych zaburzeń, jeśli są dobrze zdiagnozowane i jest włączona terapia nie przeszkadzają w normalnym funkcjonowaniu – Tak jak ten przykład osoby, któej wyrok dotyczy – i dlatego nie powinny już na starcie z góry dyskwalifikować od prawa do posiadania broni. O czymś takim powinien w przypadku zaburzeń fizycznych decydować sąd.

  • Robert N

    Obywatel gdy narusza prawo jest karany, są mandaty, postępowania, wyroki skazujące i kary. Tutaj NSA stwierdza, że WSA naruszył prawo i co? ONI mimo, że mają prawa bronić mogą je sobie łamać bez żadnych konsekwencji. Taką mam właśnie refleksję po przeczytaniu tego wpisu.